Τις σημαντικές αλλαγές στον τρόπο με τον οποίο συνάπτονται οι δημόσιες συμβάσεις μετά το 2020 αναλύει νέα έκθεση της διαΝΕΟσις.
Συγκεκριμένα, η νέα έκθεση που δημοσιεύει η διαΝΕΟσις αναδεικνύει και σχολιάζει τις αλλαγές που έφερε ο νέος νόμος καθώς και, μέχρι τώρα, τον τρόπο εφαρμογής του. Την έκθεση υπογράφουν δύο από τους συγγραφείς της προηγούμενης, πιο εκτενούς, μελέτης, ο καθηγητής Δημοσίου Δικαίου στη Νομική Σχολή του ΕΚΠΑ, Σπύρος Βλαχόπουλος και ο καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης στο τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του ΕΚΠΑ, Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος.
Όπως επισημαίνεται στην έκθεση, ο τρόπος με τον οποίο ένα κράτος συνάπτει συμβάσεις είναι σημαντικός, αρχικά για την ίδια τη λειτουργία του. Οι υπηρεσίες και οι αρχές του υπογράφουν συμβάσεις για να προμηθευτούν υλικά ή υπηρεσίες. Eπομένως, η ποιότητα αλλά και άλλα χαρακτηριστικά (π.χ. η ταχύτητα ή το κόστος) των συμβάσεων στην πραγματικότητα καθορίζουν σε μεγάλο βαθμό το πόσο αποτελεσματικά το κράτος επιτελεί το ίδιο το έργο του. Οι συμβάσεις του Δημοσίου επηρεάζουν επιπλέον και τη λειτουργία της οικονομίας, στον καθόλου αμελητέο βαθμό στον οποίο αυτή εξαρτάται από τη συνεργασία ιδιωτών με το κράτος και από την πραγματοποίηση δημόσιων έργων. Η αναποτελεσματικότητα, οι καθυστερήσεις και η αδιαφάνεια που προκαλεί ένα προβληματικό πλαίσιο δημόσιων συμβάσεων στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό και βάζουν εμπόδια στις επιχειρήσεις.
Στην Ελλάδα, το καθεστώς σύναψης δημοσίων συμβάσεων υποφέρει από χρόνιες παθογένειες. Προηγούμενη μελέτη της διαΝΕΟσις, τον Οκτώβριο του 2020, είχε αναδείξει πολλές από αυτές. Φάνηκε τότε ότι πολλά έργα πραγματοποιούνται με μεγάλες καθυστερήσεις ή με δραματικές υπερβάσεις του κόστους, ενίοτε και με σημαντικές ατέλειες. Αντίστοιχα, πριν καν πραγματοποιηθούν τα ίδια τα έργα που περιγράφουν οι συμβάσεις, συχνά προηγείται μια αβέβαιη διαδικασία διαγωνισμών με ανεπαρκείς μελέτες που περιγράφουν τα έργα, με προσφυγές από υποψήφιους αναδόχους που παίρνουν χρόνια να επιλυθούν, με προβλήματα διαφάνειας ή και διαφθοράς.
Ωστόσο, έχουν γίνει και βήματα προόδου. Ο προηγούμενος νόμος, ο 4412/2016, τον οποίο σχολίαζε αναλυτικά η προηγούμενη μελέτη της διαΝΕΟσις, εισήγαγε, για παράδειγμα, κριτήρια και διαδικασίες για όλες τις φάσεις προκήρυξης ανάθεσης, εκτέλεσης και παρακολούθησης των δημοσίων συμβάσεων καθώς και κάποια περιβαλλοντικά και κοινωνικά κριτήρια στις διαδικασίες επιλογής ή αποκλεισμού διαγωνιζομένων στις διαδικασίες. Πέντε χρόνια αργότερα, ψηφίστηκε ο νέος νόμος για τις δημόσιες συμβάσεις, ο 4782/2021, ο οποίος έφερε επίσης σημαντικές αλλαγές.
Ο προηγούμενος νόμος και οι αδυναμίες του
Γιατί ήταν όμως αναγκαίο να αλλάξει ο 4412/2016 με έναν νεότερο νόμο; Η ίδια η εισηγητική έκθεση του νέου νόμου (4782) παραθέτει ένα ενδιαφέρον στοιχείο: "οι διατάξεις του ν.4412/2016 έχουν επιμέρους τροποποιηθεί περισσότερες από 300 φορές", μάλιστα μέσα σε 5 χρόνια. Η ίδια εισηγητική έκθεση παραδέχεται ότι "οι διαδικασίες ανάθεσης και εκτέλεσης δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα χαρακτηρίζονται από αναποτελεσματικότητα, με μεγάλους χρόνους υλοποίησης, με μακροχρόνιες δικαστικές και προδικαστικές διαδικασίες και χαμηλή ποιότητα προμηθειών, κυρίως λόγω της αποκλειστικής χρήσης του κριτηρίου ανάθεσης της χαμηλότερης τιμής απόκτησης των αγαθών, υπηρεσιών και έργων." Επομένως, το προηγούμενο πλαίσιο, που τροποποιήθηκε μάλιστα τόσο πολύ, απείχε αρκετά από το ιδανικό.
Επιπλέον, πέρα από τις αδυναμίες του ίδιου του νόμου, είναι γεγονός ότι οι κανόνες που ορίζουν τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων επηρεάζονται και από άλλους παράγοντες. Ένα παράδειγμα είναι οι τεχνολογικές εξελίξεις ή κάποιες νεότερες, εν πολλοίς απρόβλεπτες ανάγκες που προκύπτουν. Για παράδειγμα, στην πρώτη περίοδο της πανδημίας, δημιουργήθηκε η ανάγκη για γρήγορες συμβάσεις προμήθειας υλικού για την αντιμετώπιση των συνεπειών της. Αντίστοιχα, το Ταμείο Ανάκαμψης, το οποίο δημιουργήθηκε για την αντιμετώπιση των οικονομικών συνεπειών της πανδημίας, δημιούργησε αυξημένες ανάγκες σύναψης δημοσίων συμβάσεων για να πραγματοποιηθούν τα έργα τα οποία εντάχθηκαν εκεί.
Ο νέος νόμος
Ο ν. 4782/2021, ο οποίος διαδέχθηκε τον 4412/2016, άλλαξε αρκετά πράγματα στον τρόπο με τον οποίο συνάπτονται οι δημόσιες συμβάσεις. Με αυτόν τροποποιήθηκαν ή αντικαταστάθηκαν συνολικά 130 άρθρα του προηγούμενου νόμου, πραγματοποιήθηκαν προσθήκες σε 24 άρθρα και καταργήθηκαν 11 άρθρα. Πρόκειται για μια παρέμβαση, η οποία, όπως σημειώνουν οι συγγραφείς της έκθεσης της διαΝΕΟσις, αφορά περίπου το 50% του προηγούμενου νόμου. Ωστόσο, ακόμα και ο ίδιος ο νέος νόμος έχει τροποποιηθεί σε κάποιο βαθμό, όχι αντίστοιχο με του 4412/2016, από την αρχική μορφή του: από τον Μάρτιο του 2021 μέχρι τον Μάιο του 2023 είχαν "περάσει" συνολικά 36 τροπολογίες.
Ποιες αλλαγές έφερε τελικά ο νέος νόμος; Η έκθεση της διαΝΕΟσις χωρίζει και σχολιάζει τις αλλαγές αυτές σε πέντε μεγάλες κατηγορίες, ανάλογα με τη φυσιογνωμία τους: αλλαγές στις διαδικασίες ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων, αλλαγές στις διαδικασίες των δημοσίων συμβάσεων με μικρή οικονομική αξία, αλλαγές που σχετίζονται με τις δυνατότητες της νέας τεχνολογίας, αλλαγές με στόχο την αντιμετώπιση της υποστελέχωσης των τεχνικών υπηρεσιών των αναθετουσών αρχών και, τέλος αλλαγές στο σύστημα δικαστικής προστασίας.
Απλούστευση των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων
Η έκθεση της διαΝΕΟσις ξεχωρίζει αρκετές, ίσως τις περισσότερες, αλλαγές στην απλούστευση των διαδικασιών ανάθεσης. Παρακάτω παρουσιάζονται πολύ συνοπτικά μόνο μερικές από αυτές. Ένα ενδεικτικό παράδειγμα είναι η επέκταση του χρονικού ορίζοντα του προγραμματισμού των κεντρικών δραστηριοτήτων αγορών που διενεργούνται από τις Εθνικές Κεντρικές Αρχές Αγορών (ΕΚΑΑ). Οι ΕΚΑΑ είναι αναθέτουσες αρχές, οι οποίες λειτουργούν, κατά κάποιον τρόπο, ως εκπρόσωποι περισσότερων αναθετουσών αρχών με παρόμοιες ανάγκες για αγαθά ή υπηρεσίες, ενώ επιπλέον είναι υπεύθυνες και για τον εθνικό προγραμματισμό. Για παράδειγμα, μία τέτοια αρχή είναι η Γενική Γραμματεία Υποδομών για έργα, μελέτες και παροχή τεχνικών και άλλων παρόμοιων επιστημονικών υπηρεσιών. Η επέκταση του χρόνου προγραμματισμού που προβλέπει ο πιο πρόσφατος νόμος θα μπορούσε να συμβάλει σε έναν καλύτερο εθνικό σχεδιασμό των προμηθειών. Ωστόσο οι συγγραφείς της έκθεσης της διαΝΕΟσις επισημαίνουν ότι η αλλαγή αυτή "δεν έχει συνοδευτεί από συστηματικό και μακροχρόνιο προγραμματισμό έργων σε εθνική εμβέλεια".
Μία ακόμη παρέμβαση σε αυτό το πεδίο είναι η προσπάθεια να βελτιωθούν οι διαδικασίες ανάθεσης των συμβάσεων υψηλής αξίας, με μέτρα ενίσχυσης των προκαταρκτικών διαβουλεύσεων με την αγορά. Με αυτό τον τρόπο, οι τεχνικές προδιαγραφές των έργων θα μπορούσαν να βελτιωθούν κατά πολύ από μια διαδικασία "θεσμικής" συζήτησης με εκείνους που τελικά θα τις εφαρμόσουν και, επομένως, αντίστοιχα και η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας. Ωστόσο, και με το νέο πλαίσιο, τέτοιες διαβουλεύσεις παραμένουν προαιρετικές και δεν ορίζεται να συμβαίνουν τακτικά.
Ακόμη, ο νέος νόμος εισάγει την υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής για έργα εκτιμώμενης αξίας άνω του 1 εκατ. ευρώ να αναρτά τη μελέτη κατασκευής του έργου τουλάχιστον 15 ημέρες πριν από τη διενέργεια του διαγωνισμού.
Ένα συνηθισμένο πρόβλημα των δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα είναι οι ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές: κάποιοι διαγωνιζόμενοι για τα έργα καταθέτουν πολύ χαμηλές προσφορές και καθώς, το πλαίσιο, σε πολλές περιπτώσεις, υποχρεώνει την επιλογή της πιο χαμηλής προσφοράς δημιουργούνται συχνά προβλήματα. Για παράδειγμα, πολλά έργα δεν μπορούν να ολοκληρωθούν ή ολοκληρώνονται με σοβαρά ποιοτικά προβλήματα ή ακόμη απαιτούν νέες, συμπληρωματικές συμβάσεις οι οποίες προσθέτουν διοικητική ύλη και κόστος στις αντίστοιχες κρατικές υπηρεσίες. Για την αντιμετώπιση αντίστοιχων προβλημάτων ο νέος νόμος αφενός εισαγάγει στον μαθηματικό τύπο προσδιορισμού της πλέον συμφέρουσας προσφοράς για τις συμβάσεις γενικών υπηρεσιών παραμέτρους που σχετίζονται επίσης με την ποιότητα των υπηρεσιών αυτών. Αφετέρου ο 4782/2021 υποχρεώνει τον οικονομικό φορέα να υποβάλει έγγραφες εγγυήσεις, ενώ τυχόν άρνηση συνεπάγεται κυρώσεις. Ακόμη, το κείμενο της διαΝΕΟσις αναφέρεται και στο καθεστώς αξιολόγησης των προσφορών που επίσης αναμορφώνεται.
Κάποιες ακόμα σημαντικές αλλαγές που φέρνει ο νέος νόμος στις διαδικασίες ανάθεσης είναι οι ρυθμίσεις για τους διαγωνιζόμενους, οι οποίοι συμπληρώνουν εκ των υστέρων στοιχεία στην προσφορά τους, καθώς και η ίδρυση Ενιαίου Συστήματος Τεχνικών Προδιαγραφών και Τιμολόγησης Τεχνικών Έργων και Μελετών το οποίο εφόσον λειτουργήσει πλήρως "μπορεί να βοηθήσει αποφασιστικά στη θέσπιση ενιαίων προδιαγραφών προς τον σκοπό της ασφάλειας του δικαίου και της ίσης μεταχείρισης των διαγωνιζόμενων".
Απλοποίηση των διαδικασιών στις δημόσιες συμβάσεις μικρής οικονομικής αξίας
Μία από τις πιο συνηθισμένες κριτικές που δέχεται το πλαίσιο που ορίζει τις δημόσιες συμβάσεις στην Ελλάδα αφορά τη μειωμένη ευελιξία του. Πολλές φορές "ζητάει" από τις αναθέτουσες αρχές να ακολουθήσουν ενιαίες διαδικασίες διαγωνισμών, ανεξάρτητα από την οικονομική αξία και τη σημασία του ίδιου του τελικού παραδοτέου. Αυτό πολλές φορές οδηγεί σε εξαντλητικές διαδικασίες διαγωνισμών που διαρκούν μήνες για μικρές σε οικονομική αξία προμήθειες που θα έπρεπε να είναι πιο ευέλικτες, όπως είναι για παράδειγμα η προμήθεια επαγγελματικών καρτών.
Ο νέος νόμος αλλάζει αρκετά αυτό το πλαίσιο. Εισάγει την έννοια των "δημοσίων συμβάσεων ήσσονος αξίας", με εκτιμώμενη αξία έως 2.500 ευρώ (χωρίς ΦΠΑ) και προβλέπει αυξημένη ευελιξία και πιο γρήγορες διαδικασίες ανάθεσης. Αυξάνει επίσης το χρηματικό όριο για απευθείας αναθέσεις από τις 20.000 στις 30.000 ευρώ για τις συμβάσεις προμηθειών και γενικών υπηρεσιών και στις 60.000 για συμβάσεις έργων και συμβάσεις που αφορούν συγκεκριμένες κοινωνικές υπηρεσίες. Προβλέπει, επιπλέον, ότι οι συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών με αξία άνω των 2.500 ευρώ μπορούν να απευθύνονται σε μόνο έναν οικονομικό φορέα.
Ωστόσο, η έκθεση της διαΝΕΟσις επισημαίνει κάποιους προβληματισμούς που αφορούν τη μειωμένη ευελιξία που αφήνει η νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις και η εφαρμογή της. "Αντί για εκτεταμένη προσφυγή σε 'κατά παρέκκλιση' διαδικασίες", γράφει, "θα μπορούσαν να αξιοποιηθούν ακόμη περισσότερο σημαντικά εργαλεία που παρέχει η κείμενη νομοθεσία, όπως λ.χ. οι 'συμβάσεις-πλαίσιο' (σσ. συμφωνίες μεταξύ αρχών και προμηθευτών που διέπουν ορισμένη χρονική περίοδο και αφορούν κάποια χαρακτηριστικά των συμβάσεων όπως οι τιμές ή οι ποσότητες)".
Οι συγγραφείς επισημαίνουν επίσης ένα πρόβλημα έλλειψης δεδομένων και, επομένως, διαφάνειας. Διαπιστώνουν ότι "οι αρμόδιες αναθέτουσες αρχές δεν παρέχουν επαρκή πληροφόρηση με τη μορφή τυποποιημένων στατιστικών στοιχείων για τα είδη των δημοσίων συμβάσεων ανά τακτά χρονικά διαστήματα. Η εμπιστοσύνη πολιτών και επιχειρήσεων προς τις αναθέτουσες αρχές [...] θα απαιτούσε πιο συστηματική και διαφανή πληροφόρηση για τις δημόσιες συμβάσεις κάθε είδους".
Αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών
Το νέο πλαίσιο μετά την εφαρμογή του 4782/2021 συνεχίζει και, σε κάποιες περιπτώσεις, επεκτείνει την ψηφιοποίηση διαδικασιών στις δημόσιες συμβάσεις. Επεκτείνει, για παράδειγμα, την υποχρεωτική χρήση ηλεκτρονικών εργαλείων ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων σε όλες τις διαδικασίες με εκτιμώμενη αξία άνω των 30.000 ευρώ. Ακόμα, επεκτείνει τη χρήση ηλεκτρονικών πλειστηριασμών, καθιστά υποχρεωτική την ανάρτηση στο ΚΗΜΔΗΣ (την ηλεκτρονική πλατφόρμα δημοσιότητας των δημοσίων συμβάσεων) των στοιχείων των συμβάσεων άνω των 2.500 ευρώ, ενώ επιπλέον καταργεί την επικοινωνία με τους αναδόχους μέσω... φαξ.
Ωστόσο, η έκθεση της διαΝΕΟσις σχολιάζει: "Ενώ οι παραπάνω ρυθμίσεις συνιστούν προφανείς βελτιώσεις, στην πράξη συνεχίζονται ορισμένες πολύ παραδοσιακές διαδικασίες. Για παράδειγμα, οι αναθέτουσες αρχές εξακολουθούν να ζητούν από τους οικονομικούς φορείς λογαριασμούς σε έντυπη μορφή, προκειμένου να ξεκινήσει η διαδικασία ελέγχου της καταβολής των πληρωμών".
Υποστελέχωση των τεχνικών υπηρεσιών
Η υποστελέχωση των τεχνικών υπηρεσιών στο Δημόσιο αποτελεί ένα ευρύτερο πρόβλημα, το οποίο, όμως, επηρεάζει σε πολύ σημαντικό βαθμό τη διαδικασία σύναψης και εκτέλεσης συμβάσεων. Όταν οι υπηρεσίες των αναθετουσών αρχών δεν διαθέτουν επαρκές και ικανοποιητικά καταρτισμένο προσωπικό είναι επόμενο να δημιουργούνται προβλήματα και δυσκολίες σε κάθε μέρος τη διαδικασίας.
Ο νέος νόμος δίνει τη δυνατότητα στις αναθέτουσες αρχές να συνάπτουν συμβάσεις με εξωτερικούς τεχνικούς συμβούλους προκειμένου να αντιμετωπιστούν άμεσα κάποια από τα προβλήματα που δημιουργεί η υποστελέχωση. Ακόμη, δίνεται, υπό προϋποθέσεις, η δυνατότητα της επίβλεψης κάποιων έργων από πιστοποιημένους ιδιωτικούς φορείς. Ωστόσο, όπως σημειώνει σχετικά η έκθεση της διαΝΕΟσις, "υπάρχει έντονος προβληματισμός για την επιλογή του νομοθέτη κατά την οποία έργα που εκτελούν ιδιώτες μπορούν να τεθούν υπό την επίβλεψη κυρίως άλλων ιδιωτών".
Τέλος, η επαλήθευση της πορείας κατασκευής των έργων πραγματοποιείται πλέον δειγματοληπτικά από τις διευθύνουσες υπηρεσίες. Το σύστημα μετατρέπεται από ελεγκτικό σε δηλωτικό: απαλλάσσει δηλαδή πολλές υπηρεσίες από υποχρεώσεις που, ούτως ή άλλως, δεν μπορούσαν να εκπληρώσουν επειδή ήταν υποστελεχωμένες.
Δικαστική προστασία
Οι καθυστερήσεις, σε όλα τα στάδια της εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων εξαιτίας δικαστικών ή προδικαστικών προσφυγών, κυρίως από φορείς που συμμετείχαν στους αντίστοιχους διαγωνισμούς, είναι πλέον αρκετά γνωστές και καλά τεκμηριωμένες. Οι αιτίες για αυτές είναι πολλές και διαφορετικές ανάλογα και με τη φύση των συμβάσεων.
Το νέο πλαίσιο για τις δημόσιες συμβάσεις, όπως διαμορφώθηκε μετά το 2021 έφερε σημαντικές αλλαγές και στο πεδίο αυτό. Για παράδειγμα, ο ν. 4912/2022 αναμόρφωσε ριζικά το σύστημα εξέτασης των προδικαστικών προσφυγών. Ο νόμος αυτός, ο οποίος ψηφίστηκε μετά τον 4782/2021, ενοποίησε τις δύο ανεξάρτητες αρχές οι οποίες επέβλεπαν τις δημόσιες συμβάσεις (την Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών -ΑΕΠΠ- και την Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων -ΕΑΑΔΗΣΥ) σε μία, την Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ), η οποία έχει πλέον και την αρμοδιότητα των προδικαστικών προσφυγών.
Αφετέρου, το νέο πλαίσιο φέρνει αλλαγές σχετικές με δύο είδη πράξεων που συμβαίνουν αρκετά συχνά ενώπιον των δικαστηρίων σε θέματα που αφορούν δημόσιες συμβάσεις: την αίτηση αναστολής εκτέλεσης και την αίτηση ακύρωσης, οι οποίες μετά τον ν. 4782 σωρεύονται σε ένα ενιαίο δικόγραφο. Με αυτό τον τρόπο απλοποιούνται και επιταχύνονται οι σχετικές διαδικασίες στα δικαστήρια και πιθανόν κάποιες υποθέσεις που φτάνουν εκεί προχωρούν πιο γρήγορα. Το κείμενο της διαΝΕΟσις παρατηρεί ότι πρόκειται για μια "θετική καινοτομία", με την οποία "συντέμνεται ο χρόνος δικαστικής επίλυσης της διαφοράς". Σημειώνει δε ότι αντίστοιχες καινοτομίες θα μπορούσαν να επεκταθούν και σε άλλα είδη διαφορών ενώπιον των ελληνικών διοικητικών δικαστηρίων, όπου υπάρχει η ανάγκη ταχείας επίλυσης.
Τέλος, το νέο πλαίσιο προβλέπει επίσης τη διαδικασία του φιλικού διακανονισμού για την επίλυση διαφορών. Ωστόσο, η εμπειρία έχει δείξει ότι τέτοια είδη εξωδικαστικής επίλυσης διαφορών, τα οποία μειώνουν την ύλη των δικαστηρίων, δεν προτιμώνται στην πράξη από τους εμπλεκόμενους. Η έκθεση της διαΝΕΟσις υποστηρίζει ότι η εφαρμογή κάποιων κινήτρων, όπως θα ήταν η διεύθυνση της διαδικασίας του διακανονισμού από ένα πρόσωπο κύρους, μπορεί να είναι αποτελεσματική στην ευρύτερη χρήση του φιλικού διακανονισμού.
Συνοψίζοντας, ο νέος νόμος για τις δημόσιες συμβάσεις έφερε σημαντικές αλλαγές και παρέχει δυνατότητες που μέχρι τώρα δεν υπήρχαν, όπως και ο προηγούμενος νόμος είχε κάνει το ίδιο στο παλαιότερο, ακόμη πιο αναποτελεσματικό πλαίσιο. Ωστόσο, δεν αρκεί ένας νόμος για να γίνουν ωφέλιμες αλλαγές, αλλά και η ορθή εφαρμογή του. Η έκθεση της διαΝΕΟσις σχολιάζει τις δυνατότητες που παρέχει ο νόμος αλλά και τον βαθμό στον οποίο αυτές έχουν αξιοποιηθεί από το 2021 έως σήμερα. Υπογραμμίζει δε συνήθη προβλήματα κουλτούρας, διοικητικής ικανότητας και υποστελέχωσης τα οποία φαίνεται ότι επιμένουν παρά τις αλλαγές στο πλαίσιο.
